Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia br, nie pozostawia wątpliwości, iż, zarówno Rada Powiatu odwołała Joannę Solak niezgodnie z prawem, jak i że Joanna Solak, nie zwołując sesji w trybie nadzwyczajnym, także naruszyła przepisy prawa.
Chronologia zdarzeń
Rozstrzyganie tej sprawy zajmuje już ponad 3 lata. Przypomnijmy najważniejsze fakty.
6 lutego 2007 roku – do Przewodniczącej Rady Powiatu Joanny Solak wpływa wniosek o zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu w Bochni. Do wniosku został dołączony projekt porządku obrad oraz projekt uchwał o odwołaniu Przewodniczącego Rady Powiatu i o wyborze nowego Przewodniczącego Rady Powiatu. Dodajmy, sesja ta była zwoływana w trybie art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, który zobowiązuje przewodniczącego do zwołania takiej sesji na wniosek zarządu lub ¼ ustawowego składu w przeciągu 7 dni o złożenia wniosku.
Mija miesiąc, Joanna Solak nie zwołuje ani nadzwyczajnej ani zwyczajnej sesji Rady Powiatu.
6 marca 2007 roku – wiceprzewodniczący Rady Powiatu Krzysztof Kołodziejczyk zwołał VI nadzwyczajną sesję Rady Powiatu na dzień później, tj. na 7 marca 2007 roku.
7 marca 2007 roku – ma miejsce zwołana nadzwyczajna sesja Rady Powiatu, podczas której zostają podjęte uchwały o odwołaniu aktualnego przewodniczącego Rady Powiatu i powołaniu nowego Przewodniczącego Rady Powiatu.
18 września 2007 roku Joanna Solak wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa w/w uchwałami o odwołaniu „starego” i wyborze „nowego” przewodniczącego.
27 września 2007 roku – Rada Powiatu podejmuje uchwalę o nieuwzględnieniu wezwania Joanny Solak do usunięcia naruszenia prawa w/w uchwałami o odwołaniu „starego” i wyborze „nowego” przewodniczącego.
5 października 2007 roku – Joanna Solak wnosi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Jak – zdaniem sądu – wiceprzewodniczący Rady Powiatu naruszył prawo, a w efekcie Rada Powiatu?
Po pierwsze sąd zauważył, iż ustawa o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p.) wprowadza zasadę, że sesję Rady Powiatu zwołuje przewodniczący. Od tej zasady owszem są wyjątki, ale ściśle określone przez ustawodawcę: zwołanie pierwszej sesji po wyborach, którą zwołuje przewodniczący poprzedniej kadencji czy zwołanie pierwszej sesji w przypadku wyborów przedterminowych, którą zwołuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.
Po drugie sąd zauważył, iż owszem wiceprzewodniczący może zwołać sesję (przewiduje to art. 14 ust 3 u.s.p.), ale – jak podkreślił sąd – pod wyraźnie przewidzianymi w ustawie wyjątkami warunkami tj. sam przewodniczący wyznacza do tego wiceprzewodniczącego (opcja fakultatywna) lub przewodniczący jest nieobecny i nie został przez niego wyznaczony wiceprzewodniczący do przejęcia jego kompetencji, wtedy kompetencje przewodniczącego przejmuje najstarszy wiekiem wiceprzewodniczący (opcja obligatoryjna). Sąd zauważył w tym kontekście, że nie ma znaczenia przyczyna nieobecności. Niezależnie czy przyczyna ma charakter obiektywny (fizyczna nieobecność wskutek choroby), czy subiektywny (fizyczna nieobecność zawiniona prze samego przewodniczącego) przesunięcie kompetencji przewodniczącego na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem następuje z samego faktu jego nieobecności.
Po trzecie i w konsekwencji, – jak zauważył sąd – ponieważ w okresie przed zwołaniem sesji Joanna Solak była obecna w pracy, pełniąc funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu i nie wyznaczyła Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu Krzysztofa Kołodziejczyka do wykonywania swoich zadań, oznacza to, że Krzysztof Kołodziejczyk nie był uprawniony do zwołania sesji Rady Powiatu i nie mógł przewodniczyć jej obradom – konkluduje sąd w pierwszej części uzasadnienia.
Po czwarte, Rada Powiatu błędnie zinterpretowała prawo. W ocenie Sądu błędna jest przyjęta przez Radę Powiatu w Bochni wykładnia w/w przepisu art. 14 ust 3 u.s.p, że przewodniczący może zwołać sesję Rady Powiatu w sytuacji gdy nie zrobi tego przewodniczący pomimo wniosku grupy radnych. Taka interpretacja w sposób niedopuszczalny wykracza bowiem poza liberalne brzmienie ustawy, naruszając zakaz rozszerzającej interpretacji wyjątków – zwraca uwagę sąd w uzasadnieniu.
Po piąte, dalej w uzasadnieniu sąd zauważa, iż nieobecności nie można interpretować jako uchylanie się od swoich ustawowych obowiązków poprzez niezwoływanie sesji na wniosek ¼ ustawowego składu Rady Powiatu. Sformułowanie „w razie nieobecności przewodniczącego” nie budzi wątpliwości. Nie ma żadnych podstaw prawnych do rozszerzania zakresu przesłanki także na takie przypadki, gdy wprawdzie przewodniczący jest obecny, ale nie wykonuje swoich zadań. Nadto należy wskazać – zdaniem sądu – że przyjęcie takiej interpretacji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że to wiceprzewodniczący zwoływałby i prowadziłby sesje rady z całkowitym pominięciem przewodniczącego rady. Byłoby to sprzeczne z przepisami u.s.p. – konkluduje sąd w drugiej części uzasadnienia.
W ostatecznej konkluzji sąd stwierdza, iż skoro, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami, doszło do zwołania sesji została zwołana przez osobę do tego nieuprawnioną, to następstwem tego jest wadliwość uchwały jako podjętej na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną. Tego rodzaju wada uchwały uzasadnia stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Sentencja wyroku Sądu sprowadza się właśnie do stwierdzenia, iż uchwała jest niezgodna z prawem.
Po szóste, sąd wyraził zastrzeżenia co do zgodności z prawem także sposobu zwołania i skuteczności powiadamiania radnych o sesji. Jak wynika z notatek pracowników starostwa, będących w posiadaniu sądu, części radnych nie doręczono zawiadomień o sesji mającej odbyć się następnego dnia. Sąd zauważył wobec powyższego, iż taki sposób zwoływania sesji budzi wątpliwości co do zachowania gwarancji uprawnień.
Po siódme, sąd zauważył – jak sam to określił – na marginesie, iż zaskarżona uchwała budzi zastrzeżenia sądu także dlatego, iż Rada Powiatu w Bochni w żaden sposób jej nie uzasadniła. Zdaniem sądu – chociaż wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał, organów samorządu terytorialnego, to (…) taki obowiązek zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawa.
Po ósme i na koniec, sąd zauważył, iż w obowiązującym obecnie stanie prawnym – radni, chcąc odwołać przewodniczącego, mogą to zrobić jedynie na zwołanej przez niego sesji, chyba, że sam przewodniczący wyznaczył wiceprzewodniczącego do jej zwołania lub jest nieobecny (np. chory) i nie wyznaczył do tego wiceprzewodniczącego.
Jak zdaniem sądu – z kolei Joanna Solak naruszyła prawo?
Po pierwsze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpatrywał skargę kasacyjną w tej sprawie, a także zdaniem Sądu obowiązkiem Joanny Solak, a nie jak ona podnosiła w swojej skardze tylko wyłącznym prawem, było zwołanie sesji w trybie nadzwyczajnym tj. trybie art. 15 ust. 1 w przeciągu 7 dni od złożenia wniosku. W/w art. przywoływanej ustawy jednoznacznie nakłada bowiem na przewodniczącego obowiązek zwołania sesji. Ustawodawca nie pozostawił tu przewodniczącemu Rady Powiatu żadnej swobody, a więc zwołanie sesji nadzwyczajnej tj. w trybie art. 15 ust. 1 nie zależy od uznania przewodniczącego Rady Powiatu. Przewodniczący jest jedynie uprawniony do sprawdzenia, czy wniosek o zwołanie takiej właśnie sesji spełnia wymogi tegoż art. tj. propozycje porządku obrad oraz projekty uchwał. Obowiązek zwołania sesji nakłada na przewodniczącego także § 12 Statutu Powiatu Bocheńskiego.
Po drugie, jak zauważył Sąd, oznacza to, iż Joanna Solak miała obowiązek zwołać na wniosek radnych sesję Rady Powiatu w trybie nadzwyczajnym. Nie czyniąc tego naruszyła przepisy ustawy o samorządzie powiatowym.
Po trzecie, sąd podkreślił, iż Joanna Solak nie mogła nie zwołać sesji powołując się na argumentację, iż nie było we wniosku o jej zwołanie uzasadnienia jej zwołania, gdyż przepisy nie wymagają uzasadnienia zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym, przepis art. 15. ust. 7 wymaga tylko, by wniosek zawierał porządek obrad i projekty uchwał. A w przedmiotowej sprawie wymogi były spełnione.
Podsumowanie
Ponadto Sąd, kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego – orzekł o niezgodności z prawem uchwały o odwołaniu Joanny Solak z funkcji przewodniczącej w przeciwieństwie do wyroku równorzędnego Sądu Wojewódzkiego Administracyjnego przy pierwszym rozpoznaniu, który stwierdził jej nieważność.
